美国对伊朗国航(IRISL)及其上海公司的制裁及影响

  一、美国对伊朗国航(IRISL)及其上海公司制裁的背景


  2016年1月,美国曾根据《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action)(“伊核协议”),将 Islamic Republic of IranShipping Lines (“伊朗国航IRISL”)从制裁名单中剔除。2018年5月8日,美国总统特朗普签署备忘录宣布美国将退出伊核协议,并将在不晚于180天的缓冲期结束后重启伊朗核相关制裁。


  2018年11月5日,美国国务院发布声明,指出伊朗国航(IRISL)在此后参与了或为大规模杀伤性武器的发展提供运输便利,且伊朗国航(IRISL)为伊朗的弹道导弹项目运送物资,服务的主体包括伊朗航空工业组织(AIO)和Shahid Hemmat Industries Group (SHIG)。此外,还为Defense Industries Organization (DIO)以及Ministry of Defense andArmed Forces Logistics (MODAFL)运输敏感货物。


  为此,美国财政部海外资产管控办公室(US Department of Treasury’sOffice of Foreign Assets Control)(“OFAC”)依据13599号行政命令(Executive Order 13599)将E-Sail ShippingCompany Limited (“E-Sail”)(标签:IRAN)以及伊朗国航(IRISL)(标签:IRAN以及IFCA)列入特别指定国民及封锁主体清单(Specially Designated Nationals and Blocked PersonsList)(“SDN清单”),具体内容节选如下:


  ESAIL SHIPPING LIMITED (a.k.a. E-SAIL SHIPPING COMPANY LTD; f.k.a.SANTEX LINES), Building 1088, Suite1501, Pudong South Road (Shanghai Zhong Rong Plaza), Shanghai 200122, China;Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions; TradeLicense No. 1429927 (Hong Kong) [IRAN].


  ISLAMIC REPUBLIC OF IRAN SHIPPING LINES (a.k.a. IRISL), Asseman Tower,Pasdaran Street, Tehran, Iran; P.O. Box 19395-177, Tehran, Iran; P.O. Box1957614114, Tehran, Iran; No 523, Al Seman Tower Building, No 8: Narenjestan,Laveltani Street, Sayya Shirazi Square, Pasdaran Street, Tehran 1957617114,Iran; Website www.irisl.net; IFCADetermination - Involved in the Shipping Sector; Additional SanctionsInformation - Subject to Secondary Sanctions; Trade License No. 11670 (Iran);All Offices Worldwide [IRAN] [IFCA].


  2019年12月11日,美国国务院(the State Department)宣布,其进一步依据13382号行政命令(Executive Order 13382)将伊朗国航(IRISL)以及E-Sail列入SDN清单,对两者制裁的标签多了[NPWMD]和[IFSR]。在宣布该政策时,考虑到农产品、食物、药品以及医疗器械等人道主义物品,该项制裁在180天后(即,2020年6月8日)生效。


  2020年6月8日,OFAC正式发布更新后的SDN清单,包括了伊朗国航(IRISL)以及E-Sail在13382号行政命令下的制裁。为便于与2018年11月5日制裁的内容做对比,节选如下:


  ESAILSHIPPING LIMITED (a.k.a. E-SAIL SHIPPING COMPANY LTD; f.k.a. SANTEX LINES),Building 1088,Suite 1501, Pudong South Road (Shanghai Zhong Rong Plaza), Shanghai 200122,China; Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions; TradeLicense No. 1429927 (Hong Kong) [IRAN]. -to- ESAIL SHIPPING LIMITED (a.k.a.E-SAIL SHIPPING COMPANY LTD; f.k.a. SANTEX LINES), Building 1088,Suite 1501, Pudong South Road (Shanghai Zhong Rong Plaza), Shanghai 200122,China; Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions; TradeLicense No. 1429927 (Hong Kong) [IRAN][NPWMD] [IFSR].


  ISLAMICREPUBLIC OF IRAN SHIPPING LINES (a.k.a. IRISL), Asseman Tower, Pasdaran Street,Tehran, Iran; P.O. Box 19395-177, Tehran, Iran; P.O. Box 1957614114, Tehran,Iran; No 523, Al Seman Tower Building, No 8: Narenjestan, Laveltani Street,Sayya Shirazi Square, Pasdaran Street, Tehran 1957617114, Iran; Website www.irisl.net; IFCADetermination - Involved in the Shipping Sector; Additional SanctionsInformation - Subject to Secondary Sanctions; Trade License No. 11670 (Iran);All Offices Worldwide [IRAN] [IFCA]. -to- ISLAMIC REPUBLIC OF IRAN SHIPPINGLINES (a.k.a. IRISL), Asseman Tower,Pasdaran Street, Tehran, Iran; P.O. Box 19395-177, Tehran, Iran; P.O. Box1957614114, Tehran, Iran; No 523, Al Seman Tower Building, No 8: Narenjestan,Laveltani Street, Sayya Shirazi Square, Pasdaran Street, Tehran 1957617114,Iran; No 37 Aseman Tower Sayyade Shirazee Square, Pasdaran Avenue, PO Box19395-1311, Tehran, Iran; Website www.irisl.net; IFCA Determination - Involved in the Shipping Sector; AdditionalSanctions Information - Subject to Secondary Sanctions; Trade License No. 11670(Iran); All Offices Worldwide[IRAN] [NPWMD] [IFSR] [IFCA]


  美国对伊朗国航(IRISL)及其上海公司的制裁及影响


  二、美国针对伊朗制裁的主要法律框架


  美国对伊朗的制裁方式可分为“一级制裁”和“次级制裁”,其依据的法律规定存在不同。一级制裁(Primary Sanctions)主要指限制在美国境内发生的或者由美国自然人或实体实施的涉及伊朗及伊朗公民的交易和活动。美国1985年《国际安全与发展合作法案》(International Security and Development Cooperation Act,ISDCA)禁止美国公司从伊朗进口石油,是美国对伊朗一级制裁的开始。但是,美国政府此时并没有禁止美国公司在海外从事与伊朗石油有关的投资和贸易。1995年,美国总统克林顿发布了两份针对伊朗的行政令,其中第12957号行政令特别禁止美国公司与伊方订立任何资助开发伊朗境内石油资源的合同,第12959号行政令禁止美国机构和个人在海外与伊朗从事石油贸易有关的活动。一级制裁的措施较为严重,包括20年以下的有期徒刑、刑事罚金,以及不超过法定金额或涉案金额两倍的民事罚金,特定情况下,OFAC可能加重上述处罚措施,例如,故意向OFAC虚假陈述、虚构隐瞒重要事实等情形。


  次级制裁(Secondary Sanctions)主要针对美国境外的非美国人或实体进行的具体类型的交易。例如,(1)1996年美国根据IEEP颁行的《伊朗-利比亚制裁法案》(Iran-Libya Sanctions Act,ILSA,现为《伊朗制裁法案》(Iran Sanctions Act,ISA))规定,禁止美国或者其他国家机构或个人如参与某些特定领域的涉及伊朗的商业活动,并授权行政机关对违反禁令的实体和个人做出惩罚性的制裁;(2)2010年美国《全面制裁、问责、撤资伊朗法案》(Comprehensive IranSanctions,Accountability,and Divestment Act of 2010,CISADA)规定,制裁一次向伊朗出售100万美元以上或一年之内出售500万美元以上的汽油等燃料,以及向伊朗出售其生产或进口汽油需要的设备或服务且贸易额达到同样标准的公司;(3)2012年美国《国防授权法案》(National DefenseAuthorization Act for Fiscal Year 2012,2012NDAA)规定,向伊朗央行支付石油进口款项的外国银行将被禁止在美国境内运营;(4)2013年《国防授权法案》(National DefenseAuthorization Act for Fiscal Year 2013,2013NDAA)的“subtitle D”合并了《伊朗自由及反扩散法》(The Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012, IFCA),禁止向OFAC指定的SDN清单上的伊朗个人和机构提供货物、服务或其他支持,禁止银行为他们代理交易,并授权美国总统对违反上述禁令者根据《伊朗制裁法》(ISA) 的规定施以进一步制裁。


  次级制裁的措施,一般包括如下几个方面:


  (1)被加入SDN清单;


  (2)禁止外汇交易(prohibit any transactions in foreign exchange that aresubject to the jurisdiction of the United States and in which the sanctionedperson has any interest);


  (3)禁止金融机构为被制裁实体提供涉及美国的转移结余和支付的服务(prohibit any transfers ofcredit or payments between financial institutions or by, through, or to anyfinancial institution, to the extent that such transfers or paymentsare subject to the jurisdiction of the United States and involve any interestof the sanctioned person);


  (4)资产冻结(block all property and interests in property thatare in the United States, that hereafter come within the United States, or thatare or hereafter come within the possession or control of any United Statesperson of the sanctioned person, and provide that such property and interestsin property may not be transferred, paid, exported, withdrawn, or otherwise dealt in);


  (5)禁止向被制裁人投资、购买股份和债券(prohibit any United Statesperson from investing in or purchasing significant amounts ofequity or debt instruments of a sanctioned person);


  (6)美国进口禁令(restrict or prohibit imports of goods, technology,or services, directly or indirectly, into the United States from the sanctionedperson);


  (7)针对企业实体首要管理人员的禁令(principal executive officer)。


  三、本次制裁主要依据的法律规定


  本次对伊朗国航(IRISL)制裁涉及四个标签,分别是[IRAN] [NPWMD] [IFSR] [IFCA];而对E-Sail的制裁涉及除[IFCA]外的其余三个标签。


  (一)[IRAN]标签


  “[IRAN]”系《伊朗贸易和制裁条例》(Iranian Transaction andSanctions Regulations, 31 CFR Part 560)的缩写。《伊朗贸易和制裁条例》禁止的行为包括:(1)从美国或美国人直接或间接向伊朗出口、转出口、销售或供应货物、技术或服务,包括目的地不是伊朗,而通过伊朗转运到第三国的行为。若明知该货物、技术或服务直接或间接供应、转运、转出口至伊朗或伊朗政府,或将混入专门或主要供应、转运或转出口至伊朗或伊朗政府的货物、技术或服务中;(2)非美国人在明知或应知该转出口贸易是专门提供给伊朗或伊朗政府,且需要取得出口许可证的情况下,直接或间接向伊朗转出口从美国出口的货物、技术或服务。但该种货物或技术实质上被改造成美国境外的外国生产产品,或被包含在美国境外的外国生产产品中且总价值不超过10%的除外(本条未禁止的转出口行为,可能需要取得EAR或ITAR下的授权)。以上两项系与非美国人相关的主要条款,其余具体条款可参见条例具体内容。


  (二)[NPWMD]标签


  “[NPWMD]”标签系指《大规模杀伤性性武器扩散者制裁条例》(Weapons of Mass DestructionProliferators Sanctions Regulations, 31 CFR part 544)。在该条例中,如下主体的资产将被冻结并禁止与之交易:(1)2005年6月28日第13382号行政命令附件所列任何人;(2)从事或试图从事对大规模杀伤性武器或其运载工具(包括能够运载这种武器的导弹)的扩散有重大贡献或有重大贡献风险的活动或交易的任何外国人士;(3)为上述的任何活动或交易提供财政、材料、技术或其他支持或货物或服务的任何人。


  (三)[IFSR]标签


  “[IFSR]”标签系指《伊朗金融制裁条例》(Iranian Financial Sanctions Regulations , 31 CFR part 561)。《伊朗金融制裁条例》禁止的行为包括,帮助受制裁人员的活动,以及为伊朗伊斯兰革命卫队或任何其代理机构或关联方促成重大交易或提供重大金融服务等。虽然伊朗国航(IRISL)或E-Sail主要是从事航运和物流业务并非从事金融业务,但基于美国国务院的声明,其应当是被认定为符合为“伊朗伊斯兰革命卫队或任何其代理机构或关联方促成重大交易”的内容。


  (四)[IFCA]标签


  “[IFCA]”标签系指《伊朗自由及反扩散法》(The Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of2012,IFCA)的缩写。该法第1244条是“有关于伊朗能源、航运和造船行业的制裁”,其中第(c)项规定了财产冻结的制裁措施,所针对的对象包括在明知的情况下为伊朗能源、航运或造船行业的主体提供支持或货物、服务等主体(knowingly provides significant financial,material, technological, or other support to, or goods or services in supportof any activity or transaction on behalf of or for the benefit for [(i) a persondetermined under subparagraph (A) to be a part of the energy, shipping, orshipbuilding sectors of Iran].)。根据该法第1244(d)条规定的附加制裁措施,对于该法生效后的第180天及其后在知情的情况下向伊朗或从伊朗出售、提供、转移被使用于有关伊朗的能源、航运或造船产业的用途的任何商品或服务的主体,美国总统应对其施以《伊朗制裁法》第6(a)条中若干制裁手段中5项或更多项制裁。


  美国对伊朗国航(IRISL)及其上海公司的制裁及影响


  四、本次制裁对中国相关主体的潜在影响分析


  (一)美国官方解读文件摘要


  针对美国对伊朗制裁的解读,考虑到其执法权在OFAC。因此,OFAC及其上级机构(美国国务院)发布的官方解读或说明具有重要的参考意义。


  首先,根据2019年12月11日更新的FAQ810,[5]在本次制裁正式生效后,美国人(U.S. Persons)或在美国境内(或经美国)的交易,如涉及伊朗国航(IRISL)以及E-Sail,则将受到NPWMD以及IRAN的双重限制。非美国人明知其被制裁而仍与之交易,也可能受到制裁(Non-U.S. persons thatknowingly engage in certain transactions with IRISL or E-Sail risk exposure tosanctions under additional authorities.)此外,根据同日更新的FAQ811,在2020年6月8日后,非美国人即便是在农产品、食物、药品以及医疗器械人道主义物资领域与伊朗国航(IRISL)或E-Sail进行交易,也可能受到制裁的限制(non-U.S. persons thatknowingly engage in certain transactions with IRISL or E-Sail, even for thesale to Iran of agricultural commodities, food, medicine, or medical devices,risk exposure to sanctions under additional authorities)。


  同日,美国国务院在其发布的声明中,亦提及本次制裁措施的影响。13382号行政命令授权对与SDN名单上主体提供金融、材料、技术或其他支持,或货物和服务支持的主体进行制裁,除此之外,还可能会被公开指定为大规模杀伤性武器提供支持的主体。


  其次,2020年5月14日,OFAC对外发布了《美国针对非法运输和逃避制裁行为的指引》(US Guidance to Address Illicit Shipping andSanctions Evasion Practices)。在该指引中,其明确该指引是供船东、管理人、经营人、经纪人、船舶用品供应商、船旗注册国、港口经营人、航运公司以及金融机构参考(It is intended primarily toprovide guidance to the following: ship owners, managers, operators, brokers,ship chandlers, flag registries, port operators, shipping companies, freightforwarders, classification service providers, commodity traders, insurance companies,and financial institutions)。基于此,可以理解为上述主体均是密切相关方,即,可能受制裁措施影响。


  但该指引的具体内容并未明确涉及上述各个主体,例如,以该指引的第32页为例,“为船舶提供服务”(Service to Vessels)中明确提及禁止向伊朗船舶以及运输伊朗货物的船舶提供加油服务、保险服务,除非OFAC同意或适用例外情况。但该指引中并没有具体提及禁止港口经营人(portoperator)接受SDN名单中船舶挂靠。


  再次,2020年6月8日,美国国务卿蓬佩奥在声明中提及,任何与SDN名单上的主体进行交易或向其提供支持的主体均可能会美国制裁,同时,其要求全球范围的政府机构调查伊朗国航(IRISL)以及E-Sail在各自港口和领海范围内的活动,并采取适当的措施停止相应的活动(…urge government authoritiesworldwide to investigate all IRISL and E-Sail activity in your ports andterritorial seas and take appropriate action to put a halt to it)。


  (二)我们的简要评析


  就中国境内与伊朗国航(IRISL)以及E-Sail有业务联系的经营人、货代企业、发货人、船代企业等主体,在2020年6月8日制裁生效后,如继续合作将面临违反美国上述制裁的风险。例如,美国公司Mid-ship下属中国公司和土耳其公司因在2010年2月、4月间撮合涉及伊朗船舶的租约交易,并向伊朗船东代付运费(金额472,000美元),违反美国对伊朗的制裁措施,最后Mid-ship以向OFAC支付871,837美元罚款的方式和解。


  从法律角度分析,本次制裁如果从措辞来看“knowingly”(明知)的要件较容易满足,因为船籍信息等较容易判断,而且,OFAC在实践中对“明知”的认定具有较大的自由裁量权。上述主体如与伊朗国航(IRISL)以及E-Sail存在合作,其合作内容均可归纳为“transaction”,“service”,或“support”等范畴,亦可能违反制裁的规定。而且,从5与人14日的指引和美国国务卿蓬佩奥的声明来看,可能受到制裁影响的主体范围比较广泛。


  但考虑到除美国的单方制裁外,联合国安理会以及欧盟并未限制一国港口接受伊朗国航(IRISL)所有的船舶的挂靠,且港口多数为国有或政府控制,因此,如美国对相关的港口实施制裁,可能导致的影响亦会比较大,尤其是考虑到一些集装箱船亦在SDN 清单中。


  银行等金融机构亦应当特别重视本次制裁措施。根据《爱国者法案》和《银行秘密法》的规定,OFAC具有获取在美国国内设有代理机构的外国银行涉及外国人交易的文件和信息的权利,同时也享有从外国银行获取赃款的权限,尤其是OFAC有权通过SWIFT协会纽约运营中心获取外国银行的交易信息。因此,如银行等金融机构为伊朗国航(IRISL)或E-Sail提供了支付运费(尤其是美元)等金融服务,亦可能被制裁。


  五、小结及建议


  美国的制裁体系较为庞杂,虽然OFAC不断更新相关解读,但仍存在较多模糊之处,OFAC作为执行机构自由裁量权较大。例如,对“美国人”(US Persons)的认定方面,一般包括美国公民、美国永久居民、在美国的企业、根据美国法成立的企业、美国人的外国子公司等,但“美国人”以外的外国公司如利用美国金融机构处理涉及制裁影响区域的美元交易或其活动与行为同美国存在连结点(例如,使用了美国的技术产品),也可能比照美国人处理(处罚措施中可能包括了刑事处罚)。因此,对待美国制裁措施,仍应当采取审慎的态度。


  从相关制裁规定来看,虽然未明确规定港口经营人等属于受制裁限制的主体,但基于上述分析仍存在较大的风险,建议其完善风险控制体系。而对于发货人、货代企业、船代企业等,则建议更换合作对象,以避免被制裁的风险。


  (本文仅是作者对相关法律、文件、政策的个人理解,不代表作者所在单位的立场。本文亦非法律意见,如涉及相关问题,建议寻求律师的法律意见)。


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